图1 1999-2018年我国粮食产量及人均占有量情况

图2 国内外小麦、稻米和大豆价格情况

三、粮食产业高质量发展的基础条件

（一）粮食综合生产能力稳步提升

从总产水平看，自2004年起我国粮食生产连年丰收，2018年达到6.6亿吨，较2004年增加1.9亿吨，增长34.4%。其中，谷物产量6.1亿吨，位居世界第一；稻谷产量2.1亿吨，位居世界第一；小麦产量1.3亿吨，位居世界第一；玉米产量2.6亿吨，位居世界第二。从单产水平看，除大豆外,我国谷物单产水平不断提升，2018年我国稻谷、小麦和玉米单产水平分别为7.02吨/公顷、5.48吨/公顷和6.19吨/公顷，分别较2004年增加0.71吨/公顷、1.22吨/公顷和1.07吨/公顷，分别增长11.3%、28.7%和20.9%。从播种面积看，主要粮食作物播种面积稳步增长，2018年稻谷、小麦和玉米播种面积分别为3034万公顷、2438.9万公顷和4233.9万公顷，分别比2004年增加2852.1万公顷、2173.4万公顷和2557.3万公顷。从物质装备水平看，小麦生产实现全程机械化，玉米、水稻耕种收综合机械化水平超过80%。2011年以来累计建成高标准农田6.39亿亩,项目区耕地质量提升1到2个等级，粮食亩产提高约100公斤。

（二）粮食市场体系不断健全

粮食市场服务水平稳步提升，全国粮食商流、物流市场达到500多家。稻谷、小麦、玉米和大豆等主要粮食品种的期货交易规模不断扩大，在发现价格、对冲风险等方面作用不断凸显。全国粮食统一竞价交易系统升级为国家粮食电子交易平台，大多数省（区、市）组建粮食交易中心，并接入国家粮食电子交易平台，会员数量已达3万余户，基本涵盖国内主要用粮企业，基本形成以国家粮食电子交易平台为中心，省（区、市）粮食交易平台为支撑的国家粮食交易体系。通过贷款贴息等政策，支持多元主体积极入市，市场化收购比重不断提高，粮食收购主体多元化格局逐步形成。粮食行业信用体系逐步完善，信用信息归集管理不断规范，市场主体诚信档案不断健全。成功举办第一、二届中国粮食市场交易大会，推动产销合作迈上新台阶。

（三）现代化粮食产业体系雏形基本形成

一是产业发展效益和质量稳步提升。2018年入统的涉粮企业实现工业总产值3.08万亿元、利润总额2178亿元，同比分别增长6.1%和22.9%。产品销售收入利润率6.9%，同比提高0.9个百分点。年处理粮食能力10.6亿吨，实际加工转化粮食5.5亿吨，产能利用率达51.9%,同比提高7.4个百分点。与当年粮食产量6.6亿吨相比，粮食加工转化率为83.3%。二是产业化龙头企业引领带动能力持续增强。粮食产业化龙头企业实现工业总产值1.9万亿元，占全国总量的61%，同比基本持平；产品销售收入利润率7.9%，同比提高0.6个百分点，比粮食产业平均水平高出1个百分点。三是结构布局进一步优化。形成以东北、山东、河北和河南为主的玉米加工区，以黑龙江、江苏、安徽、江西、湖北和湖南为主的稻谷加工区，以山东、河南、河北、江苏和安徽为主的小麦加工区，以广东、江苏、山东和天津为主的进口大豆压榨区。四是新增长点不断涌现。探索出一批行之有效的发展模式，粮机制造业关键设备自主率不断提高，绿色环保新产业发展势头良好，“网上粮店”等新型粮食零售业态快速发展。

（四）粮食供给侧结构性改革取得明显进展

一是粮食收储制度市场化改革取得突破。取消油菜籽临时收储，对玉米大豆实施市场化收购加生产者补贴机制，玉米市场价格逐步与国际市场接轨；逐步下调小麦和稻谷最低收购价格，改变价格“只升不降”的预期。二是粮食种植结构不断调优。农业农村部数据显示，2017年籽粒玉米播种面积比2015年调减5200万亩，大豆播种面积比2015年增加1746万亩；优质强筋小麦面积占比达28%，比2016年提高2.8个百分点；优质稻谷面积占比超过80%，比2016年提高1.5个百分点。三是粮食生产不断调“绿”。化肥、农药等化学投入品实现“零增长”，化肥施用量、农药和农膜使用量分别由2015年的6022.6万吨、178.3万吨和145.5万吨，减少至2017年的5859.4万吨、165.5和143.7万吨，降幅分别达2.71%、7.73%和1.25%（表1）。四是优质粮油产品供给不断增加。在“中国好粮油”行动的引领带动下，涌现出一批名特新品牌，“齐鲁粮油”“山西小米”“苏米”“吉林大米”“广西香米”“荆楚大地”“天府菜油”等成为区域品牌的排头兵。、

数据来源：中国农村统计年鉴

四、粮食产业高质量发展的制约因素

（一）产业经营主体小散弱，传统增长模式路径依赖突出

一是粮食生产主体小散弱。近年来尽管新型粮食生产主体数量规模不断扩大，但是我国粮食生产主体以小农为主的局面尚未获得根本改变，数量多，经营规模小、竞争力弱、应对市场风险能力差。而且新型粮食生产主体发展质量有待提高,特别是粮食专业合作社存在管理不规范、与农户利益联结不紧密等问题，有些合作社甚至是“空壳社”“僵尸社”。二是粮食加工主体小散弱。粮油加工企业布局分散，大部分是规模小、竞争力弱的中小企业。2018年入统的涉粮企业2.28万户，产业化龙头企业3087家，仅占13.5%。三是国有企业经营机制不活。国有粮食企业改革改制不到位，负担重、底子薄，经营方式仍局限于收原粮、卖原料，创新不足，抗风险能力弱，靠政策吃饭的局面没有改变，企业效益偏低，人才流失严重，发展后劲不足。四是具有国际竞争力的跨国粮企不足。国家粮油信息中心数据显示，2018年粮食进口总量达1.08亿吨，占国内当年粮食总产量的16.5%。但是，在全球粮食市场上，跨国粮商拥有明显的垄断优势，基本控制了全球粮食流通和贸易体系，而我国粮食企业国际化程度较低，经营能力和竞争力较弱，产业间缺乏横向和纵向协同合作，很难与控制全球粮食话语权的大粮商抗衡。

（二）产业增长内生动力不足，创新驱动有待提升

一是企业研发投入强度不高。2018年入统的涉粮企业研发投入106亿元，仅占销售收入的0.3%，远低于发达国家2%~3%的平均水平；小麦粉加工行业和大米加工行业的研发投入更低，分别仅为0.18%和0.09%，企业自主创新力量弱，持续发展的后劲不足。二是粮食行业科技人才不足。从2018年行业人员统计结果看，专业技术人员占长期职工的比重为13%，其中具有高级职称的仅占长期职工的0.8%。技能人才特别是高端人才的短缺，已成为粮油创新科技应用普及的重要瓶颈。三是前沿技术和基础理论研究不足。科研项目多为实用型技术，主要侧重于解决粮油加工、储藏过程的实际问题，对世界前沿技术和基础理论研究较少。

（三）产业政策不完善，有效制度供给不足

一是优质优价的粮食市场机制尚未建立。粮食收储制度改革不到位，对市场仍有扭曲效应，部分地区稻强米弱、麦强粉弱局面仍未改变，优质优价市场机制尚未建立起来。二是土地政策仍需健全。土地确权尚未完成，制约新型粮食生产经营主体发展。新型粮食生产经营主体流转的土地多是在未取得承包经营权证的情况下，通过与农户私下签订协议流转，并且流转期限较短，缺乏长期稳定性，不敢在土地改良和提质上多投入，也难以向银行融资。三是国有粮食企业划拨土地转为出让土地难度较大。尽管国家层面出台的《国务院办公厅关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见》明确提出“支持和加快国有粮食企业依法依规将划拨用地转变为出让用地”，但基层普遍反映，由于没有配套的细化操作措施，企业土地从划拨转出让较为困难。四是金融支持力度仍需加强。尽管国家和各级政府都出台了很多金融支持政策措施，但企业反映银行“嫌贫爱富”，只愿贷款给实力强的国有企业和大型加工企业，中小企业贷款门槛高，手续繁杂，融资难成本高。五是税收优惠政策仍需完善。例如，代储中央事权政策性粮食的地方国有粮食企业，不能与中储粮直属企业一样享受免征城镇土地使用税、房产税和印花税等优惠政策。

五、粮食产业高质量发展的实现路径

习近平总书记指出，要以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手，推动粮食精深加工，做强绿色食品加工业；延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链，不断提高农业质量效益和竞争力，实现粮食安全和现代高效农业相统一；深入推进优质粮食工程，做好粮食市场和流通的文章等。习近平总书记的系列重要指示为我国粮食产业高质量发展指明了方向和路径，要针对粮食产业高质量发展的制约瓶颈，通过巩固提升粮食综合生产能力，延伸产业链，提升价值链，打造供应链等路径，推动粮食产业加快向高质量发展阶段迈进。

（一）巩固提升粮食综合生产能力，夯实高质量发展基础

贯彻落实国家“藏粮于地、藏粮于技”战略，提升粮食产能，夯实高质量发展的物质基础。一是加强耕地保护。习近平总书记强调，“耕地是粮食生产的命根子，十八亿亩耕地红线必须坚守，现有耕地面积必须保持基本稳定，要像保护大熊猫一样保护耕地”。认真落实《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，确保到2020年永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩。各地要根据党中央的部署，严守永久基本农田目标红线，执行好耕地占补平衡政策，大规模开展耕地质量保护与提升行动。二是提高高标准农田建设力度和质量。高标准农田是保障国家粮食安全最重要的物质基础，必须高度重视，着力提高建设力度和质量。认真落实《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，确保到2022年建成10亿亩高标准农田。严格落实《高标准农田建设评价激励实施办法（试行）》，确保对每个激励省给予新增安排1亿元～2亿元高标准农田建设资金及时足额拨付。各地在认真落实国家高标准农田建设任务的基础上，一方面，要加强已建高标准农田的管护；另一方面，新增高标准农田要向事关国家谷物基本自给、口粮绝对安全的9亿亩粮食生产功能区倾斜，力争将其全部建成旱涝保收的高标准农田，夯实国家粮食安全和高质量发展的基础。三是推行优质粮食品种集中连片种植。支持新型粮食生产经营主体，通过土地流转、托管、代耕代种等方式，带动广大小农户，以整村、整乡、整县为单元，开展土地集中连片种植，推动优质粮油规模化、标准化生产。比如，河南产粮大县滑县集中连片打造了50万亩高标准粮田，将北斗卫星导航技术融入农机作业，实现粮食耕种收无人驾驶，大幅度降低了劳动投入强度。鹤壁浚县建成了30万亩示范方，通过利用物联网技术，农民可以使用手机APP，对农作物进行实时监测，何时浇水、何时打药，一目了然、一清二楚。

（二）延伸产业链，实现“产购储加销”一体化

一是积极发展优质粮食订单生产。订单种植是粮食加工企业与农户之间最直接最有效的融合方式。支持粮食企业与新型粮食生产主体和种粮农户签订产销订单，通过“二次结算”、股份合作等方式建立合理的利益分配机制，提高优质粮油专种专收专用一体化程度。例如，云南红河卧龙米业有限公司通过“公司+基地+农户”方式，建立特色优质稻示范基地，确定5元/公斤的最低收购价。收购期间，按照农户实际交售量，再给予农户500~600元/吨质量奖励，这种利益分配方式，极大调动了农户生产积极性，带动当地农户集中连片种植18000亩优质稻。二是鼓励粮食企业前延后伸。前延通过土地流转、订单农业、专项服务等方式掌控粮源、控制质量；后伸物流营销和品牌打造，拓展加工配送和连锁经营等，实现生产、收购、储存、加工、销售等一体化全产业链发展，提高经营效益和综合竞争力。

（三）提升价值链，提高粮食产业发展效益和质量

一是加强知名品牌创建力度。切实强化地方和企业品牌意识，弘扬“工匠精神”，推广“齐鲁粮油”“吉林大米”“山西小米”成功经验，创建一批叫得响、过得硬、影响力强的粮食区域公用品牌、企业品牌、产品品牌，做大做强“老字号”，做精做美“新字号”。建立健全粮油品牌信用体系，加强产权保护力度。二是深入实施粮食加工业提升行动。贯彻落实《国务院办公厅关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见》，统筹推动粮食精深加工与初加工协调发展，结合不合理粮食库存消化，积极发展玉米和稻谷精深加工，创建一批示范基地，着力增加专用米、专用粉、专用油等专用型品种和功能性淀粉糖、功能性蛋白等功能性食品的有效供给，引导粮食加工向化工、医药、保健等领域拓展，不断提升加工转化增值率和综合效益。三是培育主食产业发展的新增长点。以主食产业化发展为支点，结合全谷物发展、慢性病防控，将健康主食产业作为粮食产业高质量发展的重要方向，加强与附加值较高的食品如手抓饼、面包、糕点、披萨饼等速食、速冻和方便食品产业的结合。推广应用“生产基地+中央厨房+餐饮门店”“生产基地+加工企业+商超销售”等经营模式。

（四）打造供应链，提升粮食产业发展效率

一是畅通供应链各环节。以粮食加工转化为核心，加强粮食生产、收储、加工、运输、销售、消费供应链的统筹整合，提高粮食产业整体效益。加快粮食企业“走出去”步伐，拓展全球粮食产业链，统筹优化国内外粮食市场和资源，构建持续、稳定、安全的海外粮食供应基地和安全保障体系。例如，中粮集团通过并购和整合在全球主要粮食产区特别是“一带一路”沿线国家进行供应链网络布局，在黑海地区和中亚地区推进一批仓储物流设施重点项目建设，力争在“一带一路”沿线国家实现粮食经营量3000万吨、掌控一手粮源1000万吨。二是发展产业集群。在粮食优势产区、消费能力强的城市周边以及关键物流节点，建设发展粮食产业园区、物流园区、大型交易市场，培育壮大一批集粮油加工、仓储、物流、信息服务等一体化的粮食产业集群隆起带。例如，山东省滨州市基于自身资源禀赋，制定粮食产业发展规划，通过多方发力、部门联动，引导土地、资本、人才、科技等要素向重点龙头企业集聚，以西王集团、三星集团、香驰控股、中裕食品为代表的一批产业发展规模大、科技创新能力强、精深加工程度好的粮食龙头企业集团加速做优做强，带动粮食产业集聚集群发展。三是深化产销合作。支持各地政府加强战略协作，建立稳定的粮食产销合作关系，推动龙头企业在粮食主产区建立原料基地，进行标准化种植、规模化加工；在销区布局营销网络。引导销区在产区建立异地储备，促进形成产销区共惠机制。充分发挥中国粮食交易大会平台作业，促进产销合作。四是创新营销模式。积极发展便民粮店、粮超对接、粮批对接等直采直供模式，推广“网上粮店”等新型零售业态，完善城乡粮油配送供应网络，促进线上线下融合，畅通粮油供应“最后一公里”。

六、加快推动粮食产业高质量发展的政策建议

（一）发展壮大粮食产业经营主体

切实解决粮食产业市场主体小散弱，经营机制不活，市场竞争力不强等问题。一是实施新型粮食经营主体培育工程。落实好《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》，支持有意愿长期从事农业生产者稳步扩大规模，发展适度规模经营。支持粮食专业合作社提高发展质量，鼓励发展粮食专业合作社联合社和产业化联合体。不断壮大粮食产业化龙头企业，同等条件下优先支持龙头企业参与优质粮食工程等涉粮项目建设，发挥其在粮食生产、加工、品牌建设、科技创新等方面的示范引领作用。二是培育一批大型粮食企业集团。鼓励各地深化国有粮食购销企业改革，完善法人治理结构，通过品牌整合、兼并重组等方式，培育发展一批大型粮食“航母”企业集团，发挥其对粮食产业高质量发展的标杆引领作用。三是培育打造国际大粮商。支持有实力有意愿的粮食企业，通过合资经营、并购重组等方式，开展跨国经营，发展成为规避风险能力强、知名度高的国际大粮商。鼓励粮食企业在国际粮食市场上开展纵向并购，衔接产业链的前端和后端，重点投资粮食产前研发和产后加工、仓储物流、贸易等产业链高端环节，锁定粮源，增强对国际市场粮源的掌控能力。

（二）着力提升科技支撑能力，塑造产业发展新动能

突出解决研发投入不足，创新体系不完善，产学研用结合不紧密，自主创新能力弱等问题。一是加大粮食科技研发投入力度。解决粮食科技研发投入重产前轻产后问题，增加粮食产后加工、装备、减损等方面的比重。通过税收减免、贷款贴息、财政奖补等方式支持粮食企业增加研发投入力度，申请新建一批粮食产业重点实验室。二是健全粮食科技创新平台体系。突出粮食企业自主创新主体地位，支持高等院校、科研机构联合企业建立产业技术创新联盟，开展关键实用技术研发和攻关，建立集科技研发、生产制造、推广应用于一体的产学研用相结合的联合体，促进科技与产业发展，深度融合。三是紧扣高质量发展，提升粮食科技创新能力。围绕粮食产业高质量发展需要，瞄准市场需求，坚持核心技术突破和商业模式创新并举，持续加强优质专用新品种、新技术、新产品、新工艺、新设备的研发与应用,重点突破粮食育种、仓储、加工、装备、物流、质量检测、营养健康等方面的核心关键技术。四是加强科技成果转化与应用。建立面向粮食企业科技创新服务网络，推动科技研发与企业需求有效对接，通过技术转让、股份合作、作价投资等多种方式，实现科技成果的市场价值。五是加强人才智力支撑。建立健全粮食科技人才培养、选拔、任用的有效激励机制，支持粮食行业领军人才牵头组建科研团队，开展原创性基础研究和面向粮食行业特殊需求的应用研发。鼓励院士到企业设立博士后工作站，支持企业创新。加大对一线技术人员的培训力度，建立技术人才定期培训、考察、交流机制，培育“工匠精神”。继续支持博士到企业挂职锻炼。

（三）持续推进优质粮食工程，加强高质量发展的载体建设

优质粮食工程是推动粮食产业高质量发展最有效的载体和抓手。2019年9月，习近平总书记在河南考察时明确提出“要牢牢抓住粮食这个核心竞争力，不断调整优化农业结构，深入推进优质粮食工程”。一是继续深入推进优质粮食工程，加强项目管理和监管、优化运行机制，逐级压实责任，力争在产业融合、创新破解产业升级难题上取得突破。二是支持粮食产后服务体建设向上下游延伸。推广以粮库建立农业合作社，通过向农户订单种植，提供收购、清理和代储服务；下游对接粮食加工企业，为企业提供优质、稳定的储运服务。进一步突出大型粮食企业建设产后服务中心的作用，将粮食产后服务中心与“中国好粮油行动”等联系起来统筹推动，有效提升粮食价值。三是加快推进粮食标准与质量检验监测体系建设。加快构建与粮食产业高质量发展相适应的质量标准体系，制定农药残留国家标准、化学投入品合理使用准则和粮食品质、营养和评价方法标准，通过标准引领质量提升。四是深入推进“中国好粮油”行动计划。以专种、专收、专储、专用为发展方向，支持企业开展优质粮食订单种植，标准化、规模化生产。

（四）完善产业支持政策，优化产业发展环境

重点解决粮食高质量发展体制机制不完善，比较效益低，扶持政策弱等问题。一是深化粮食收储制度和价格形成机制改革。在总结玉米、大豆等品种改革经验基础上，以市场定价、价补分离为取向，推进小麦、稻谷最低收购价改革，为优质优价机制充分发挥作用腾出市场空间。探索建立以提高国际竞争力为导向的粮食支持保护制度。二是创新完善财税金融和土地支持政策。调整粮食风险基金使用范围，扩大其在粮食产业高质量发展方面的支持力度。探索实施粮食“保险+期货”、完全成本和收入保险等“绿箱”补贴措施，拓宽农民增收渠道。支持粮油加工高端装备的研发制造，将其纳入优质粮食工程、粮油加工奖补等资金使用范围。科学确定政策性粮食贷款范围，引进多元主体提供粮食市场化经营贷款，构建稳定的银企合作关系，增强粮食企业抗风险能力和银行机构风险识别能力。进一步细化实化国有粮食企业划拨用地转变为出让用地政策，增强企业内生发展后劲。完善税收优惠政策，让代储中央事权政策性粮食的企业，享受免征城镇土地使用税、房产税和印花税等优惠政策。三是优化营商环境。持续深化“放管服”改革，构建“亲”“清”新型政商关系，营造公平可预期的营商环境，增强企业家创新创业信心。