为深入贯彻落实习近平总书记关于国家粮食安全的重要论述和党中央、国务院决策部署，推进粮食安全治理法治化，国家发展改革委、国家粮食和储备局起草了粮食安全保障法（送审稿）。司法部会同有关部门经过多次征求意见、深入研究论证、反复修改完善，形成了粮食安全保障法草案。2023年5月5日，国务院第5次常务会议讨论并原则通过粮食安全保障法草案，6月26日，十四届全国人大常委会第三次会议首次审议粮食安全保障法草案，立法进入了全国人大常委会审议阶段。这是继2021年《粮食流通管理条例》修订出台后粮食安全领域又一项重大立法活动，是贯彻落实习近平总书记关于国家粮食安全重要论述精神、完善国家安全法治体系的重要举措，标志着粮食安全治理法治化进程又迈出了关键一步。

一、科学准确把握我国粮食安全新形势新要求

习近平总书记在党的二十大报告中回顾总结过去五年工作和新时代十年伟大变革时明确指出：“谷物总产量稳居世界首位，十四亿多人的粮食安全、能源安全得到有效保障。”在看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员时深刻指出：“经过艰苦努力，我国以占世界9%的耕地、6%的淡水资源，养育了世界近1/5的人口，从当年4亿人吃不饱到今天14亿多人吃得好，有力回答了‘谁来养活中国’的问题。”一是生产保障能力更强，“两区”建设稳步推进，已建成10亿亩高标准农田，农业科技水平和机械化水平不断提升，粮食生产实现“十九连丰”，人均粮食占有量明显高于世界平均水平。随着新一轮千亿斤粮食产能提升行动深入实施，粮食生产基础将更加坚实。二是供应保障能力更强，政府储备粮规模结构布局持续优化，36个大中城市主城区和市场易波动地区成品粮油储备已经达到15天以上；各类粮食企业库存处于较高水平，部分企业商品库存较前些年明显增加，再加上农户手中存粮，全社会储粮层次更加丰富，保障更加有力。三是调控和应急保障能力更强，各类企业年均收购粮食8000亿斤左右，有效维护了种粮农民利益；政策性粮食投放精准有序，较好满足了企业用粮需求；各地逐步建立起比较完善的粮食应急预案体系和工作机制，粮食应急保障中心和粮食应急保障企业数量持续增长。

当前我国粮食安全形势总体较好，粮食连年丰收、库存充足、市场供应充裕，但也要清醒认识到面临的短板和压力。一是在粮食问题上，我们现在是紧平衡。早在2013年习近平总书记就明确指出：“虽然我国粮食生产连年丰收，但这就是一个紧平衡，而且紧平衡很可能是我国粮食安全的长期态势。”在2022年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记进一步强调：“现在，粮食需求刚性增长，端牢饭碗的压力大”，“我国粮食产量已经连续八年保持在一万三千亿斤高平台上，越往前走难度越大”。在粮食问题上不能得健忘症，不能好了伤疤忘了疼。保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松。二是确保粮食安全还需解决许多重大问题。我国粮食安全基础仍不稳固，粮食安全产购储加销各环节仍面临耕地总量少、质量总体不高，粮食稳产增产难度加大、储备体制机制有待健全、流通体系有待完善、加工能力有待提升、应急保障有待加强、节约减损有待规范等诸多问题挑战。三是粮食安全是全球发展领域最紧迫的挑战之一。一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌握经济社会发展这个大局。当前全球粮食安全形势严峻复杂，中国人的饭碗要牢牢端在自己手里，而且里面应该主要装中国粮，以国内稳产保供的确定性应对外部环境的不确定性。

粮食安全的根基是“能力安全”，要切实把着力点放在国内生产能力、必要的储备能力以及国际资源掌控能力上来。要树立大食物观，构建多元化食物供给体系，全方位、多途径开发食物来源。要贯彻以我为主、立足国内的粮食安全方针，统筹谋划、系统推进，强化弱项、巩固基础，确保粮食面积、产量不掉下来，粮食供给、市场不出问题。要准确把握形势变化，坚定信心、保持定力，围绕产购储加销各个环节综合施策，制定实施衔接配套的制度政策和改革举措，不断增强粮食供给体系韧性，推动全链条协同保障，牢牢守住国家粮食安全底线。

二、深刻认识高质量法治保障国家粮食安全的重大意义

党的二十大报告提出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。这对新时代新征程在法治轨道上保障国家粮食安全提出了新的更高要求，其中一项重要的工作任务就是适应粮食安全治理现代化的要求，加快制定粮食安全保障法，以良法促进发展、保障善治，用法治方式守住管好“天下粮仓”，以高质量法治保障国家粮食安全。

一是落实粮食安全“国之大者”的迫切需要。保障粮食安全是习近平总书记反复强调的“国之大者”。党的十八大以来，习近平总书记提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，重点围绕国家粮食安全的战略定位、战略目标、战略举措、战略保障等方面发表了一系列重要论述，这是我们做好粮食安全保障立法工作的根本遵循。深入贯彻落实习近平总书记关于国家粮食安全的重要论述和党中央、国务院决策部署，迫切需要加快制定粮食安全保障法，更好发挥法治的引领、规范、保障作用，切实把我国社会主义制度优势转化为治理效能。

二是以法治方式守住管好“天下粮仓”的迫切需要。法律是治国之重器，良法是善治之前提。加快构建更加完善的国家粮食安全保障体系，必须坚持立法先行。目前，我国还没有一部保障粮食安全的基础性、统领性法律。迫切需要加快制定粮食安全保障法，将粮食安全全面纳入法治范畴，通过法律界定政府职责和职权，明确主体权利和义务、落实法律责任和要求，强化监管手段和方法，运用法治思维和法治方式解决国家粮食安全的深层次问题，切实提高粮食安全依法治理水平，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，以法治的确定性、透明性、可预期性促进粮食安全保障制度政策更加系统完备、成熟定型，为保障国家粮食安全提供长期性的制度保障。

三是总结粮食安全领域改革成果的迫切需要。党的十八大以来，我国在实施粮食安全党政同责、加强耕地保护、保护和调动农民种粮和地方抓粮积极性、建立政府粮食储备体系、提升粮食应急保障能力、强化粮食节约减损等方面改革探索不断深化，形成了一大批改革成果，积累了成功的实践经验。粮食安全保障方面形成了一系列制度规定。以《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》两部行政法规为基础，出台了一系列涵盖粮食收购、储备、仓储、质量安全等方面的规章和行政规范性文件，江苏、浙江、广东、贵州、四川、新疆等地从实际出发，出台了粮食安全保障的省级地方性法规。在此基础上，有必要加快制定粮食安全保障法，深入总结党的十八大以来粮食安全领域改革成果，将经实践检验成熟的政策措施和制度成果转化为法律规范，为推进粮食安全治理能力现代化提供法治保障。

四是政府、企业、社会共同保障粮食安全的迫切需要。粮食安全关系国计民生，是一项系统性工程，涉及领域多、主体多、环节多，与每个人息息相关。保障粮食安全需要政府、企业、社会共同努力，协同协作。社会各个方面对粮食安全保障法立法已经形成高度共识，近年“两会”期间，多位人大代表、政协委员专门提出加快粮食安全保障法立法的议案、建议和提案。在工作实践中也不断收到相关方面和专家学者的建议，希望进一步加快推进这方面的工作，可以说粮食安全保障法立法已经成为全社会的普遍期待和要求。加快相关立法进程，有利于积极回应人民群众对粮食安全治理法治化的新要求新期待，筑牢粮食安全法治根基，增强粮食安全意识和节约意识，在全社会形成爱惜粮食、节约粮食的良好风尚。

三、做好粮食安全保障法宣贯工作

国家粮食和储备局将与国务院其他相关部门一起，共同配合做好立法审议相关工作，积极推动粮食安全保障法早日出台，主动做好贯彻实施各项工作，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的国家粮食安全保障体系，坚决扛稳保障国家粮食安全的政治责任，更好服务于全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴中国梦的大局。

一是加快推进立法进程。全力配合做好意见梳理、立法调研、专家论证、分组审议、部门协调、条文修改等立法审查具体工作，积极推动粮食安全保障法早日出台。

二是及时组织开展培训宣传。在全系统组织开展培训工作，深刻领会精神实质和内在要求，全面理解主要制度内容和相关规定，准确把握部门职权职责和监管手段措施，进一步增强依法行政、依法履职的意识和能力；将粮食安全保障法作为行业普法重要内容，广泛深入开展法治宣传教育，营造依法维护国家粮食安全的浓厚氛围，提高全社会粮食安全意识，增强全民法治观念。

三是抓紧完善配套规章制度。对照出台后的粮食安全保障法，全面梳理粮食安全党政同责、粮食储备、流通、加工、应急、节约、质量安全等方面的授权规定，清理现有行政规范性文件，及时修订或者废止与法律相抵触或者不相适应的内容，根据法律授权按职责制定出台配套规定。支持各地制修订粮食安全保障地方性法规。

四是严格执行法律相关规定。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，根据粮食安全保障法和其他相关法律法规的规定，在授权范围内行使权力，严格履行监管职责，依法行使监管职权，着力提升依法监管能力。