党的十九大提出，我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。中央经济工作会议也指出，推动高质量发展是我们当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。如何推动我国粮食产业迈向高质量发展，既是一个重要的理论问题，更是一个重大的实践探索。

一、高质量发展的基本内涵

高质量发展是能够满足人民日益增长的美好生活需要的发展，也是体现新发展理念的发展，即创新是第一动力，协调是内生特点，绿色是普遍形态，开放是必由之路，共享是根本目的。对现代化经济体系而言，高质量发展要求构建创新引领、协同发展的产业体系，彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，资源节约、环境友好的绿色发展体系，多元平衡、安全高效的全面开放体系，体现效率、促进公平的收入分配体系。与此同时，实现高质量发展必须要有两个方面的体制机制保障。一是建立统一开放、竞争有序的市场体系，实现市场准入畅通、市场开放有序、市场竞争充分、市场秩序规范；加快形成企业自主经营公平竞争、消费者自由选择自主消费、商品和要素自由流动平等交换的现代市场体系。二是充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制，实现市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度。与此同时，还要创建和完善高质量发展的制度环境，构建科学合理的高质量发展指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核等。

高质量发展的内涵主要包括以下三个方面、六个维度。

第一，高质量供给与需求

高质量供给，要从“有没有”转向“好不好”“优不优”；从价值链中低端转向创新引领、价值链中高端；要适应居民消费转型升级需要，提高商品和服务供给质量，更好满足日益丰富、多元的需求。

高质量需求，就是要激活中国这个世界最大的内需市场，通过完善社会保障体系等释放被抑制的需求，发挥消费驱动作用，带动供给端升级，促进供需实现更高水平的平衡。

第二，高质量资源配置与投入产出

高质量资源配置就是要充分发挥市场配置资源的决定性作用，完善产权制度，理顺价格机制，减少配置扭曲，提高资源配置效率。高质量投入产出就是注重内涵式发展，提高劳动生产率；提高资源集约利用率，实现资源节约、环境友好，全面提升全要素生产率。

第三，高质量区域联动和收入分配

高质量区域联动就是要实现区域良性互动、城乡融合发展、陆海统筹整体优化，培育和发挥区域比较优势，加强区域优势互补，塑造区域协调发展新格局。高质量收入分配，就是要体现效率、促进公平——实现合理的初次分配和公平的再分配。下一步的制度设计中，要促进初次分配，逐步解决土地、资金等要素定价不合理的问题，促进各种要素按照市场价值参与分配，促进居民收入持续增长。再分配则要发挥好税收调节、精准脱贫等措施的兜底作用，实现高收入有调节、中等收入有提升、低收入有保障。

二、推进粮食产业高质量发展意义重大

当前推动粮食产业高质量发展具有重大的战略意义。

第一，推进粮食高质量发展，是解决粮食产业发展不平衡、不充分问题的战略选择

过去粮食产业发展不平衡，主要体现在长期供给总量不足，所以政策目标是解决“有没有”“够不够”的问题。现在粮食产业发展面临的问题是从总量不足转为结构性矛盾，供过于求与有效供给不足并存。如目前水稻、玉米去库存仍然有压力，但大豆供需缺口巨大，进口达9000万吨以上；中筋小麦供给过剩，但弱筋小麦、强筋小麦供需缺口较大。粮食“五高一低”问题仍然严重，亦即粮食产量高、库存高、进口高、成本高、价格高，竞争力低，不平衡发展是我国粮食产业亟待解决的当务之急。

另外，粮食产业不充分发展，突出体现在以下几个方面：其一，发展方式粗放。粮食生产拼要素、拼投入、拼环境；粮食经营拼资源、拼规模，部分主产区以及地方国有粮食企业政策路径依赖严重，竞争力日益弱化。其二，产业链脱节，没有形成完整的粮食产业链。粮食加工转化链短，初级产品、半成品多，深加工不足，缺乏粮食增值增收的价值链。其三，缺乏创新机制。我国粮食产业远未进入需求引领、品牌驱动的发展阶段。特别是粮食产业的创新能力可能是国内最弱的行业之一，我国粮食行业最近10多年在科技创新方面远滞后于其他行业。有关研究表明，我国稻谷加工的增值率仅为1:1.3，而美国、日本等大米加工业发达国家，稻谷加工产品已超过350种，稻谷加工增值率达到1:4～1:5。我国家庭居民消费食物中，工业化食品只有18%左右，而发达国家达到70%左右，在美国和日本社会消费中分别占92%和82%。

第二，实现粮食产业高质量发展，是应对人口增长以及居民食物消费结构升级的战略任务

今后粮食产业满足人民不断增长的对美好生活的需要，主要有两大维度的战略考量。

一方面，人口增长及结构变化。从总量看，预计未来5到6年人口总量将达到14.5亿的峰值，比现在增加5000万左右。目前的粮食保障能力是以14亿人口需求为基准建设的，今后应对人口峰值所形成的粮食安全保障与消费新需求，必须谋划粮食安全保障新战略和粮食产业发展新方式。从结构看，人口发展将进入深度转型阶段，老龄化程度不断提高。2018年60周岁及以上人口占总人口的比重为17.9%（15%为老龄化社会），预计该比重在2030年达到1/4、2050年达到1/3，老龄化或将使粮食需求峰值提前到达，更将对粮食安全保障提出新挑战、新任务。

另一方面，收入增长与消费升级。第一，口粮直接消费（面粉、大米）逐步减少并趋于稳定，肉蛋奶的消费总体仍呈上升趋势。细分品种也有结构变化，如肉类消费中牛肉消费呈增长趋势，猪肉消费则逐步减少。这意味着，今后我国粮食消费结构中，除了主粮供应，饲料粮，包括蛋白饲料、能量饲料等需求将呈持续增长趋势，面临统筹国内国际供应链的战略选择。第二，个性化、多元化、绿色化、功能化的食物消费逐步增长。按照世界银行的划分标准，高收入国家的标准是人均GDP达到1.25万美元，目前我国人均GDP不到1万美元，从中等收入迈向高收入阶段预计还有8到10年的时间。经验表明，从中等收入迈向高收入阶段的过程也是食物消费结构变动较大的阶段。这一阶段粮食需求仍然处于上升通道，保障粮食供应的任务十分艰巨，但同时也为粮食产业链的转型升级、高质量发展提供了战略性机遇。

第三，应对世界面临百年未有之大变局，是切实稳住“三农”基本盘、保障国家粮食安全的战略要求

粮食安全与能源安全、金融安全并称三大经济安全，是国家安全的重要基础。当前全球经济力量对比发生着根本性变化，全球经济治理体系正处于重构关键期。在国际环境日益复杂多变的形势下，推动粮食产业高质量发展、稳住“三农”基本盘是应对国内外各种风险挑战、保障国家经济安全的战略要求。中美高强度的贸易摩擦有可能对国内经济社会产生深刻影响，对管控风险、保障国家经济安全提出更高的要求。实现粮食产业高质量发展，是强化国家粮食安全保障能力建设的根本途径，是应对世界大变局的基础支撑，也是我们整个粮食行业义不容辞的责任。

三、粮食产业高质量发展的内涵

（一）高质量发展是粮食产业转型升级的新机遇

我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，粮食产业面临转型升级、提质上档的重大机遇。

第一，发展理念创新。粮食生产将从过去数量优先转向质量第一、效益优先，由注重“有没有”转向“好不好”，从 “吃饱”转向“吃好”，粮食产业将形成以高质量发展为根基的发展理念创新、战略创新。

第二，政策调控转型。粮食政策将从增产导向转向提质导向，政策与调控将以高质量发展为目标、提升竞争力为导向，由过去的价格支持、行政干预，转变为充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好地发挥政府作用。

第三，产业融合发展。由发展方式粗放、产业链脱节，转变为一二三产融合发展，由经营资源性、博弈型转变为发展创新性、共享型。更加注重开发粮食多功能，延长粮食产业链、提升粮食价值链、完善粮食利益链，实现小农户与现代粮食经济有效对接、深入融合。

第四，国内国际统筹。大豆从90年代中期开始有效利用国际农产品市场和农业资源，为保障口粮绝对安全、谷物基本自给提供了重要支撑。面对下一阶段人口峰值及其粮食需求峰值与农业资源禀赋之间的矛盾，粮食产业高质量发展要更加重视国内国际统筹，从过度生产、资源透支转向统筹利用国内外粮食资源和市场，拓展深化全球粮食产业链和价值链，构建持续、稳定、安全的全球粮食供给和安全保障体系。

（二）粮食产业高质量发展的内涵

第一，高质量粮食供给保障。要求构建高质量的粮食生产体系和经营体系，实现创新引领、消费驱动，结构合理、供给有效，适应居民消费转型升级需要，更好满足日益丰富、多元的需求。

第二，高质量粮食产业体系。要求拓展粮食产业链，提升价值链，优化利益链。要沿产业链上游向提供农资、贷款、种子等各种服务拓展，下游向收储、物流、加工、国际贸易拓展，既要促进企业增效，也要促进农民增收，实现粮食一二三产业深度融合、一体化发展。

第三，高质量粮食资源配置。推动粮食高质量发展就要处理好政府和市场的关系。要充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用；要优化粮食支持政策机制，全面激活主体、激活要素、激活市场；提高全要素生产率，提升粮食产业效益。

第四，高质量粮食可持续发展。推进农业供给侧结构性改革，要求构建生产绿色、资源节约、环境友好的粮食产业，既要守住口粮绝对安全、谷物基本自给的底线，也要把好粮食安全的历史边界，给我们的子孙后代留出足够的好地、好水、好资源。

第五，高质量粮食竞争力。要推动更高质量的农业对外开放，全面提高统筹利用国内外粮食市场和资源的能力；按照效益优先、竞争力导向原则，着力实施粮食产业差异化战略，通过科技化、品牌化、特色化、绿色化路径，全面提升我国粮食产业的竞争力。

四、推进粮食产业高质量发展的思路和路径

（一）总体思路

下一阶段粮食宏观管理要明确两个战略重点，一是强化国家粮食安全保障能力建设，进一步增强粮食国内生产能力，储备调节能力、国际供应链管理能力、推进实现粮食安全管理能力和管理体系的现代化。二是促进粮食产业高质量发展，全面提升粮食产业竞争力。要推进创新引领，改革突破，结构升级，绿色发展，建设现代粮食产业经济体系。抓国家粮食安全保障和粮食高质量发展是今后粮食工作不可分割的两个方面。

强化粮食安全保障能力建设，关键要树立国家粮食安全新理念，建设更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。要坚持一个并重（粮食安全、资源环境安全并重）、二元路径（立足国内、适度进口）、三大能力（即体现保障口粮绝对安全的粮食国内生产能力、体现压舱石作用的现代化高效储备调节能力、体现现代化粮食产业经济体系的国际供应链管理能力），实现粮食安全管理体系和管理能力现代化。

推进粮食产业高质量发展，要以实施乡村振兴战略为总抓手，以推进农业供给侧结构性改革为主线，坚持质量兴粮、绿色兴粮、效益优先、竞争力导向，加快转变粮食产业发展方式，推动粮食产业转型升级，提高粮食产业的创新力、竞争力和可持续发展力，全面推进现代粮食产业经济体系建设。

（二）推进粮食产业高质量发展的路径

如何推动粮食产业迈向高质量发展？当前关键要按“制度环境”“改革突破”和“创新驱动”三个路径发力。

第一，要构建制度环境。

粮食产业实现高质量发展，首先必须要有体制机制支撑和制度保障。

要构建统一开放、竞争有序的粮食市场体系。这要求必须深化农业供给侧结构性改革，尤其要推进粮食价格形成机制和收储制度改革，最大限度激活主体、激活要素、激活市场。

要逐步建立充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的粮食管理体制。建议各地各部门在实际操作中，避免泛化粮食安全边界，要用制度乃至立法的方式明确粮食安全保障的内涵与框架。同时，也要明确界定粮食安全与粮食产业发展的功能目标与管理边界，形成市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的机制安排，建立现代化粮食产业经济体系。进一步深化国有粮食企业改革，消除现有管理规则的所有制歧视。

要构建推动粮食产业高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政策考核等。重在落实，稳步推进，久久为功。

第二，要坚持改革突破，为粮食高质量发展提供制度供给。

粮食产业高质量发展亟待制度支撑。如现有粮食生产体系与经营制度，是改革初期为了解决吃饭问题而设计，已经远远不适应现代农业的发展要求。虽然在农业经营制度上已经有许多探索，如家庭农场等规模经营模式，但实质上难以生成规模经济和分工经济；“公司+农户”、土地信托等模式面临合作不稳定的问题，且存在“非农化”与“去粮化”经营趋向。粮食产业迈向高质量发展，必须打破过去按照温饱目标设计的制度框架，否则，就会存在基础性、制度性约束。如何推动制度、体制机制改革创新，使土地制度、农业经营制度以及资源要素配置适应粮食产业高质量发展和农业现代化的需求，亟待在乡村振兴中改革突破。

要处理好政府与市场的关系，坚持市场化改革不动摇。粮食安全是三大经济安全之一，紧急状态下，政府必须动员一切资源确保国家粮食安全，为国家总体安全提供根本支撑。但在紧急状态之外，市场化是粮食产业高质量发展的基础制度安排。收储制度、市场准入等制度设计作为粮食产业绿色化、品牌化、特色化发展的体制基础，都是以市场化为体制基础。如何激活主体、激活要素、激活市场，政府必须制定框架和标准，提供良好的市场环境。

从政府对农业的支持保护看，欧洲、日本的农民收入中，政府补贴占到一半以上。但现阶段我国人均GDP不足一万美元，难以达到那些发达国家的支持保护水平，因此必须研究更有效率的补贴方式，构建既符合中国的发展阶段、农业现代化建设要求，又符合国际规则的粮食支持政策框架。

例如，价格支持政策一直被认为支持信号最为明确，比如粳稻2014-2016年的最低收购价为1.55元/斤，比成本高0.35元/斤，由此导致东北粳稻种植积极性高涨。尤其是玉米收储制度改革以后，甚至出现旱改水的现象，导致市场扭曲的问题出现。美国、欧洲、日本也都曾实施价格支持政策。1933年美国经济大萧条，为了重振经济，“罗斯福新政”将农业作为恢复经济的重要产业部门。欧洲为了解决战后粮食严重短缺的问题，成立欧洲经济共同体解决煤钢和粮食供给的问题，其共同农业政策的实质就是价格支持政策。日本的大米长期以来也实行价格支持政策。但这些价格支持政策都产生了明显的外部性和效率损失。据测算，政府每补贴1元钱，农民仅能得到补贴的1/4，而且严重扭曲市场。对目前我国的实际而言，政策实施的难点还在于，若不使用价格支持措施，大水漫灌式的补贴确实难以精准到位，政策的针对性不足，其他可替代的政策选项也较少。今后在市场化改革进程中，如何将保护农民利益的政策目标落实到位，确实是对决策部门和各级地方政府管理能力的重大考验。

当前深化粮食收储制度和价格形成机制改革，重点是改革完善小麦、水稻的最低收购价政策。建议按照“稳定构架、增强弹性、改革机制、遵循规则”原则进一步推进最低收购价政策改革。其中，“稳定构架”，即要保持最低收购价政策构架的基本稳定，给种粮农民吃“定心丸”。“增强弹性”，即粮价既可升、也能降，政策既要及时启动，也要适时退出。“改革机制”，即改革最低收购价政策的功能与机制，由既保供给又保增收的托市机制，调整回归至兜底保障、解决卖粮难的托底机制。“遵循规则”，即政策机制必须符合WTO规则，不能违反我国对WTO的承诺。

从操作层面看，最低收购价政策的改革方向是在保留政策构架的基础上，价格逐渐调整到成本水平。但据测算，即使调到成本水平，补贴仍然超过8.5%的“黄箱”微量允许水平，调到成本线以下则农民面临较大的收入损失，需要采取符合规则的收入补偿措施。

政策性农业收入保险有可能成为替代政策之一。美国农业部由风险管理局负责保险产品的设计和实施管理，日本也有专门机构管理，且都要求有较高的执行精度。美国、日本的农民数量只有200多万，而我国农民数量是上亿级的，农业收入保险政策或许难以真正落地实施。

如何建立价格支持政策改革的补偿机制，还需要研究农业支持保护补贴从“黄箱”向“蓝箱”的结构调整，这也需要进行系统评估和测算。

解决市场失灵问题。以食品安全和农业品牌化为例，食品标准、品牌专利、地理标志保护、市场监督等市场环境管理，难以通过市场机制解决。如何在政府和市场之间做好分工，需要政府在制度创新、政策创新和创造良好市场环境方面发挥更大作用，解决好法规不力、执行不严、投入不足等法规政策问题，有效弥补由于市场失灵而出现资源的错配。

第三，要坚持创新驱动，促进粮食一二三产融合发展、国际化升级。

一方面，要创新发展方式，实现一二三产业全产业链经营、融合发展，这是实现粮食产业提质增效、转型升级的基本模式。这要求粮食行业，从长期以来拼资源、拼要素、增长方式粗放、产业链脱节，转变为一二三产融合发展，促进开发粮食多功能，延长产业链、提升价值链、完善利益链。

以日本粮食产业融合发展的经验为例，其延长产业链、提升价值链、完善利益链的做法有以下几点启示。

一是需求导向、创新引领。从“吃饱"转向"吃好"，需求引导是迈向高质量发展的起点。如日本消费者对寿司的消费，刺激了直链少、支链淀粉含量高的大米需求，日本因此研发并大面积种植了直链淀粉含量只有16%的“越光”米。发挥产学研一体的优势，改良培育了适用于炒饭的大米品种，创新开发功能性大米。同时，为了减少大米过剩的库存压力，研究开发了发酵粗饲料用水稻，进行结构调整。

二是消费驱动、融合发展。为了把米饭蒸得好吃，日本研发电饭煲，成为世界最大的厨具产业国之一。为了适应劳动力结构及生活方式变革的需要，通过精深加工将糙米加工成大米、免淘米、米饭，开发功能性大米、方便米饭等，提高附加值。

三是科技支撑、品牌经营。在大米的保存加工方面，以食用口感为标准，通过低温冷藏技术最大限度保持稻谷的鲜度。同时，构建了一套以消费为导向的集生产、储藏、加工、品牌化为一体的产业链和质量标准体系。

日本经验也启示我们，实现高质量发展需要一定的战略定力。日本大米从上世纪七十年代由短缺转为过剩后开始进行结构调整，实现高质量发展也经历了长期的历史过程。到八十年代中期，用10年时间普及食味优良的大米品种。经过20年，优良品种成为主力。优质大米普及率从最初不到20%，到20年后达到80%，这一阶段用了二十年时间。

另一方面，要创新发展理念，实现粮食产业国际化升级。国际化是粮食产业高质量发展的基本标志。一个人口大国，必须建立一个与大国地位相匹配的全球粮食等主要农产品供给保障和市场体系。促进粮食产业国际化升级，在世界面临百年不遇的大变局新形势下，显得更加紧迫。

一是要实施差异化发展战略。农业缺乏竞争优势将是今后一个不可回避的常态。实施粮食产业的差异化战略，就是要避开我国粮食产业的劣势，发挥差异化、特色化优势。要求粮食产业的发展，除了体现为产品的安全、健康、快捷、方便、有效供给外，反映更多的是对粮食农业多功能性的新消费新需求。在今后我国工业化、城镇化发展的关键阶段，农业所承载的生态环境安全和农村社会稳定保障功能将在一定程度上接近，甚至逐步超过其长期所担负的产品供给功能。实施美丽乡村建设，挖掘农业多功能供给以及多元化需求，是以生态环境保护为前提，以资源约束为代价，满足居民美好生活需要的战略路径，更有利于腾出国内农业资源空间，提高农业资源产出质量，促进农业农村可持续发展。

二是在“一带一路”倡议下，提高统筹配置全球农业资源的能力，建立持续、稳定、多元、安全的全球粮食供应链网络。今年“一带一路”国际合作高峰论坛成功举办，进一步反映了全球对合作共赢、共同发展的呼声和期待。构建“一带一路”粮食产业链和投资合作平台，促进粮食产业国际化升级，是粮食产业高质量发展的重要方向。“一带一路”沿线的中南半岛国家，稻谷资源丰富、生产潜力加大。目前四川、重庆、云南和贵州西南四省市的粮食供需缺口约2500万吨～3000万吨，若通过“一带一路”投资平台推动粮食供应链建设，打通物流通道，则可通过中国—中南半岛经济走廊建设，构建安全、稳定的区域性粮食供应链，既可形成西南四省市新的粮食供求平衡关系，也为中南半岛发展中国家的农业发展提供巨大机遇。

目前全球大豆生产增量部分的70%～80%出口到中国，这是提高我国对全球大豆资源统筹配置能力的重要条件。黑海地区有广袤的土地资源，据测算可替代美国1000万吨～2000万吨大豆。大豆进口来源地向黑海地区等“一带一路”沿线地区转移，将推动全球粮食供需格局的深刻变化，也有利于促进我国加快建立持续、稳定、多元、安全的全球粮食供应链网络。

（作者为同济大学经济与管理学院特聘教授、中国粮食经济学会副会长）